Testo della proposta di legge


Le strategie di controllo del complesso di attività per ridurre il carico di malattia dei tumori hanno riguardato nel recente passato tutte le diverse possibili azioni, dalla prevenzione primaria, secondaria e terziaria, alla presa in carico dei pazienti e alla continuità assistenziale. Tale lavoro è stato eseguito rispettando elevati standard diagnostico-terapeutici con attenzione all'appropriatezza e alla sostenibilità, riducendo i divari presenti nelle varie aree del Paese attraverso un contenimento della spesa basato su un'efficace razionalizzazione delle risorse.
Da queste premesse sono derivate le principali linee progettuali, comprendenti l'attività di sorveglianza e di controllo.
Il Piano sanitario nazionale 2006-2008 ha in parte utilizzato i dati dei registri dei tumori presenti, rinviando la programmazione oncologica allo specifico Piano oncologico nazionale 2010-2012 pubblicato nel gennaio 2010.
Il Piano oncologico nazionale 2010-2012, che, tra le azioni programmatiche (1.4), prevedeva l'estensione della rete dei registri tumori dal 32 per cento di copertura della popolazione nazionale nel 2010 a oltre il 50 per cento nel 2012, oltre a facilitare la costruzione di reti telematiche. Un'ulteriore azione programmatica (2.1.3) includeva il potenziamento dei registri dei tumori causati prevalentemente da esposizione professionale mentre l'azione programmatica 5.4.2 prevedeva che l'attività dei registri dei tumori potesse sostenere la costruzione e lo sviluppo delle «reti oncologiche».
L'intesa Stato-regioni 27 ottobre 2010, n. 166/CSR (Piano nazionale per la prevenzione 2010-2012) prevedeva, tra le azioni programmatiche, l'incremento della copertura della popolazione da parte dei registri dei tumori e la creazione di reti telematiche tra registri dei tumori, finalizzati alla restituzione di dati epidemiologici in un'ottica integrata e orientata allo sviluppo delle reti oncologiche. Il medesimo documento identificava i registri dei tumori (e l'istituzione di registri regionali dei tumori) quali strumenti essenziali per la valutazione di impatto dei programmi di screening oncologici.
L'intesa Stato-regioni 10 febbraio 2011, n. 21/CSR (Documento tecnico di indirizzo per ridurre il carico di malattia del cancro per gli anni 2011-2013) stabiliva la definizione di linee-guida per lo sviluppo delle reti oncologiche e prevedeva un documento di indirizzo sull'uso delle risorse e un documento riguardante l’health technology assessment.
L'intesa Stato-regioni 30 ottobre 2014, n. 144/CSR «Documento tecnico di indirizzo per ridurre il burden del cancro – Anni 2014-2016», ha confermato il processo di pianificazione nazionale per l'oncologia. Tra i programmati «sforzi comuni» di Stato e regioni c'era il miglioramento ulteriore della «presa in carico totale» del malato oncologico da parte del Servizio sanitario nazionale (SSN). Il registro dei tumori «dinamico, che si alimenta negli episodi di cura» era specificamente contemplato quale strumento funzionale alla gestione delle reti oncologiche.
L'intesa Stato-regioni 13 novembre 2014, n. 156/CSR (Piano nazionale per la prevenzione 2014-2018) ha confermato l'importanza strategica del Documento tecnico di indirizzo 2011-2013, riconoscendo nella strutturazione a regime dei registri e delle sorveglianze un passaggio fondamentale per la fruizione delle conoscenze e per il raggiungimento degli obiettivi di salute.
Il Patto per la salute 2014-2016 ha previsto da parte delle regioni e delle province autonome per il periodo 2014-2018 la destinazione di 200 milioni di euro per la realizzazione degli obiettivi del Piano sanitario nazionale. L'articolo 17 dello stesso Patto prevede che il 5 per mille della quota vincolata per il Piano nazionale per la prevenzione sia destinato ad attività di supporto al Piano stesso da parte dei network regionali dell'Osservatorio nazionale screening (ONS), dell’Evidence-Based Prevention (EBP) e dell'Associazione italiana registri tumori (AIRTUM).
I registri dei tumori in Italia.

I registri dei tumori di popolazione sono nati in Italia alla fine degli anni ’60, sulla scia di precedenti esperienze a livello internazionale, e si sono sviluppati nel nostro Paese per iniziativa di singoli gruppi di ricerca. Lo scopo era quello di fornire dati utili per la valutazione del rischio oncologico e dell'impatto delle strategie di prevenzione e di cura, nonché di sostenere l'attività di ricerca e di governo attraverso la produzione di dati rappresentativi di tutti i tipi di tumore insorgenti nel territorio di competenza.
Nel 1996 è stata costituita l'Associazione italiana registri tumori (AIRTUM), Associazione scientifica con il compito di promuovere, coordinare e sostenere l'attività di registrazione dei tumori in Italia. Tutti i registri dei tumori accreditati presso l'AIRTUM hanno dimostrato di seguire procedure operative in accordo con le regole di registrazione e con gli standard qualitativi richiesti a livello internazionale.
Parallelamente alla programmazione nazionale delle azioni di controllo della patologia oncologica, l'AIRTUM è stata identificata come partner dal Centro nazionale per la prevenzione e il controllo delle malattie (CCM) del Ministero della salute e le sue attività sono state attivamente sostenute, a partire dal 2008, attraverso la sottoscrizione di due convenzioni («Sorveglianza e monitoraggio della patologia oncologica in Italia. Sviluppo, consolidamento e informatizzazione della rete dei registri tumori», Fase I e II). Ciò ha permesso di conseguire, nei tempi previsti, il raggiungimento e il superamento

dell'obiettivo del 50 per cento di popolazione italiana coperta da registri dei tumori, prevista dal Piano oncologico nazionale 2010-2012.
Il Ministero della salute ha altresì sottoscritto con l'AIRTUM, a partire dal 2009, due convenzioni (EUROMED I e II Cancer Registries Network, a cooperation across Mediterranean countries for improving cancer registration) allo scopo di cooperare allo sviluppo di una rete di registri tumori tra i Paesi dell'area mediterranea, che ha portato a numerose iniziative di formazione, sostegno e confronto internazionale. Una terza fase di EUROMED è stata successivamente portata a termine attraverso l'Istituto superiore di sanità.
Attualmente la rete dei registri dei tumori dell'AIRTUM è costituita da 40 registri accreditati (oltre a 6 registri specializzati), che sorvegliano complessivamente quasi 34 milioni di cittadini (56 per cento della popolazione). Quattro ulteriori registri sono in corso di accreditamento (circa 2.000.000 di persone, 3 per cento) e 21 altre strutture hanno iniziato la loro attività (11.700.000 persone, 19,7 per cento).
Le risorse messe a disposizione dal Ministero della salute hanno consentito, nel periodo 2008-2013, lo sviluppo di un percorso formale di accreditamento delle strutture, secondo criteri di qualità internazionali formalizzati dall’international Agency for research on cancer (IARC) e condivisi a livello internazionale dall’european Network of cancer registries e dall’international Association of cancer registries, con cui l'AIRTUM mantiene rapporti organici di collegamento e collaborazione.
È stato inoltre strutturato un percorso di formazione per tutto il personale dei registri (addetti alla registrazione, medici, statistici, epidemiologi), sia attraverso stabili e diffuse iniziative di formazione residenziale, sia attraverso un percorso di formazione a distanza (FAD).
La rete dei registri dei tumori italiani ha organizzato i suoi dati in una banca dati nazionale contenente dati di quasi 3 milioni di malati di tumore e di oltre 1 milione di deceduti per tumore. La banca dati è consultabile attraverso una piattaforma di interrogazione e analisi interattiva dei dati dei registri (ITACAN) e produce report annuali di approfondimento sui dati epidemiologici salienti relativi alla diffusione del cancro in Italia, anche attraverso la collaborazione con altre associazioni scientifiche (Associazione italiana di oncologia medica – AIOM, Federazione italiana delle associazioni di volontariato in oncologia FAVO). Tutte le pubblicazioni prodotte sono liberamente consultabili nel sito dell'AIRTUM (www.registri-tumori.it).
Sono stati avviati inoltre formali rapporti di collaborazione con l'Istituto superiore di sanità a supporto dell'attività scientifica e dell'integrazione istituzionale nell'ambito della ricerca epidemiologica.
Quadro normativo.

I registri dei tumori devono rilevare dati sul tipo di neoplasia diagnosticata, attraverso l'uso di dati sensibili delle persone assistite dal SSN per individuare correttamente i casi di tumore, le condizioni cliniche in cui si trovano i pazienti, i trattamenti che hanno ricevuto e stanno ricevendo e l'evoluzione della malattia: dati personali e dati sensibili, perché riguardanti lo stato di salute, il cui trattamento è disciplinato dal codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo n. 196 del 2003, di seguito «codice».
I dati sono rilevati da diversi archivi sanitari del SSN (archivi di notizie cliniche, servizi di anatomia patologica, schede di morte e altro) e non è possibile richiedere il consenso al diretto interessato. Il codice non prevede che si possano routinariamente trattare questi dati senza il consenso dell'interessato.
Nessun provvedimento legislativo nazionale istruito dal 2003 ha concluso il suo iter giuridico; essendo venute a scadenza le deroghe previste dal codice dal 1 agosto 2006 i registri dei tumori e ogni altro registro di patologia (ad eccezione di quelli previsti dall'articolo 94 del codice) operano in assenza di norme di legge nazionali

o regionali che li legittimino. Questa perdurante fase di incertezza sta progressivamente arrestando l'attività dei registri e della rete dell'AIRTUM, compromettendo il lavoro e gli investimenti pubblici prodotti negli ultimi anni.
Contenuti della proposta di legge.

La presente proposta di legge è finalizzata all'istituzione della rete nazionale dei registri dei tumori con copertura del 100 per cento del territorio nazionale, rispondente ai livelli qualitativi richiesti dalle istituzioni e dalla comunità scientifica internazionale. Essa origina dall'esigenza di proseguire quanto fin qui realizzato dai registri dei tumori organizzati nella rete dall'AIRTUM che nel recente passato, attraverso la collaborazione e il sostegno garantito dal Ministero della salute, è stata in grado di raggiungere gli obiettivi richiesti dalla programmazione istituzionale nazionale. L'incertezza del quadro normativo, in atto dal 2006 e, più recentemente, il ritardo nell'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 12, comma 11, del decreto-legge n. 179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012 e del relativo regolamento, rischiano ormai di compromettere seriamente l'attività di un network costretto a lavorare da anni in una situazione di crescenti precarietà e incertezza. Il monitoraggio dei rischi ambientali e personali, di crescente attualità, la valutazione di impatto delle strategie di prevenzione e dei programmi di screening e le sorveglianze dei percorsi diagnostico-terapeutici e di follow-up dei pazienti oncologici rendono una moderna rete di registrazione dei tumori un'esigenza non più procrastinabile.
La proposta di legge si compone di quattro articoli:



L'articolo 1 prevede l'istituzione della rete nazionale dei registri dei tumori e ne definisce le finalità. L'istituzione dei sistemi di sorveglianza e di registri di mortalità, di tumori e di altre patologie è peraltro prevista dal citato articolo 12 del decreto-legge n. 179 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 221 del 2012;

L'articolo 2 definisce gli atti istitutivi della rete (comma 1) e prevede (comma 2) che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, con apposito regolamento siano stabilite le modalità di accesso ai registri dei tumori nonché le misure per la loro custodia e la loro sicurezza;

L'articolo 3 tratta dell'organizzazione della rete nazionale, attraverso un modello hub&spoke (comma 1), che prevede l'istituzione di centri di riferimento e di registri regionali (comma 2), a partire dalle realtà già esistenti per garantirne la continuità. I commi 3 e 4 trattano delle modalità di messa a disposizione dei dati e ne definiscono la titolarità, anche in caso di individuazione di un ente di riferimento nazionale diverso dal Ministero della salute (comma 5). La tutela dell’expertise maturato dall'AIRTUM nella gestione della banca dati nazionale (comma 6) e delle attività di formazione e di accreditamento (comma 7) è finalizzata a garantire alla rete la continuità di funzioni finora svolte e riconosciute a livello nazionale ed internazionale;

L'articolo 4 prevede l'istituzione di un Comitato tecnico-scientifico con il compito di recepire i debiti informativi istituzionali armonizzandoli con il monitoraggio del mantenimento di un alto livello qualitativo delle attività della rete e con le richieste di uso dei dati anche per finalità di ricerca.


Proposta di legge


Art. 1. (Princìpi e finalità).
1. È istituita la rete nazionale dei registri dei tumori, di seguito denominata «rete nazionale», ai fini di prevenzione, diagnosi, cura, riabilitazione, programmazione sanitaria, verifica della qualità delle cure, valutazione dell'assistenza sanitaria nonché di ricerca scientifica in ambito medico, biomedico ed epidemiologico allo scopo di garantire la raccolta sistematica di dati anagrafici, sanitari ed epidemiologici per registrare e per caratterizzare i casi di neoplasie in una popolazione definita.

Art. 2. (Atti istitutivi).
1. La rete nazionale è istituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e acquisito il parere del Garante per la protezione dei dati personali. Gli atti istitutivi sono adottati in conformità al parere espresso dal Garante per la protezione dei dati personali ai sensi dell'articolo 154, comma 1, lettera g), del codice in materia di protezione dei dati personali di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196. L'attività di tenuta e di aggiornamento della rete nazionale di cui al presente comma è svolta con le risorse disponibili e rientra tra le attività istituzionali delle aziende e degli enti del Servizio sanitario nazionale.
2. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della salute, acquisito il parere del Garante per la protezione dei dati personali e previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, è emanato un apposito regolamento, in conformità alle disposizioni degli agli articoli 20, 22 e 154 del codice di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, che individua i soggetti che possono avere accesso alla rete nazionale e i dati che possono conoscere, nonché le misure per la custodia e la sicurezza dei medesimi dati. Le disposizioni del regolamento devono in ogni caso informarsi ai princìpi di pertinenza, non eccedenza, indispensabilità e necessità previsti dagli articoli 3, 11 e 22 del citato codice di cui al decreto legislativo n. 196 del 2003. Il regolamento individua altresì le modalità attraverso le quali è garantito agli interessati in ogni momento l'esercizio dei diritti previsti dall'articolo 7 del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 196 del 2003 e, in particolare, del diritto di opporsi per motivi legittimi al trattamento dei dati che li riguardano.
Art. 3. (Organizzazione).
1. La rete nazionale è articolata in un livello regionale, che tratta i dati provenienti dagli organismi sanitari e dai servizi socio-sanitari operanti nel territorio regionale e, in un livello nazionale, che tratta i dati provenienti dal livello regionale secondo un modello che prevede la concentrazione dei dati in un numero limitato di centri.
2. Ogni regione individua, con apposito atto, il centro di riferimento regionale che garantisce la gestione amministrativa, tecnica e informatica dei registri regionali dei tumori ed è titolare del trattamento dei dati contenuti in ciascuno di essi. Ai fini dell'individuazione dei centri di riferimento regionali, le regioni tengono conto, ove istituiti, dei registri dei tumori già operanti nel proprio territorio.
3. I dati dei registri regionali dei tumori, di cui al comma 2, sono messi a disposizione di tutte le regioni da parte dei centri di riferimento regionali per le finalità di ricerca e di governo, nei limiti delle competenze attribuite dalla legge. Le regioni sono titolari del trattamento dei dati personali ai sensi dell'articolo 28 del codice di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e trattano i dati secondo le modalità stabilite dal regolamento di cui all'articolo 2, comma 2, della presente legge.
4. I dati dei registri regionali dei tumori sono messi a disposizione del Ministero della salute dalle regioni per le finalità di ricerca e di governo dai centri di riferimento regionali, nei limiti delle competenze attribuite dalla legge, attraverso la costituzione di una banca dati nazionale. Il Ministero della salute è titolare del trattamento dei dati personali ai sensi dell'articolo 28 del codice di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e tratta i dati secondo le modalità stabilite dal regolamento di cui all'articolo 2, comma 2, della presente legge.
5. Nel caso di enti di riferimento a livello nazionale diversi dal Ministero della salute, i dati dei registri regionali dei tumori sono messi a disposizione, per le finalità di ricerca, dal competente centro di riferimento regionale. L'ente di livello nazionale è titolare del trattamento dei dati personali ai sensi dell'articolo 28 del codice di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e tratta i dati secondo le modalità stabilite dal regolamento di cui all'articolo 2, comma 2, della presente legge.
6. L'attività di alimentazione, gestione, aggiornamento, ampliamento e controllo di qualità dei dati di cui al presente articolo è affidata all'Associazione italiana registri tumori (AIRTUM) attraverso l'individuazione di un responsabile del trattamento dei dati da parte dell'ente titolare.
7. All'AIRTUM è affidata altresì l'organizzazione delle attività di formazione del personale della rete nazionale e delle procedure di accreditamento dei dati di nuovi registri regionali dei tumori.

Art. 4. (Comitato tecnico-scientifico).
1. Con decreto del Ministro della salute, entro un mese dalla data di entrata in vigore della presente legge, è istituito il Comitato tecnico-scientifico della rete nazionale, di cui fanno parte:

a) un rappresentante del Ministero della salute;

b) un rappresentante del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare;

c) il titolare del trattamento dati dell'ente di riferimento nazionale diverso dal Ministero della salute, qualora individuato;

d) un rappresentante dell'AIRTUM;

e) i responsabili dei centri di riferimento regionali.

2. Al Comitato tecnico-scientifico sono affidati i compiti di indirizzo strategico della rete nazionale in relazione alle finalità previste dall'articolo 1. Al medesimo Comitato spettano anche i compiti di ratifica delle attività di formazione e di accreditamento di nuovi registri regionali dei tumori e della concessione all'uso dei dati della banca dati nazionale di cui all'articolo 3, comma 4, per finalità di ricerca o comunque collegate alle finalità di cui al citato articolo 1.