Concessioni autostradali, chi sa la storia?

Ago 30 2018
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Il Governo Prodi (1996/1998) avvia la privatizzazione della gestione autostradale fino ad allora gestite da ANAS, sottoscrivendo una convenzione ANAS/Autostrade che prevede la concessione fino al 2038. La concessioni di servizi e funzioni pubbliche sono, di fatto, un passo obbligato a causa del macigno dell’enorme debito pubblico che gravava sull’adesione dell’Italia alla moneta unica.

Il Governo D’Alema (1998/2000) regola la privatizzazione effettiva. Nel 1999 l’IRI vende Autostrade. Una parte significativa (30%) viene acquisita dai Benetton, gli unici a presentare un’offerta di 2,5 miliardi di euro attuali. All’epoca D’Alema fu accusato di non privatizzare anche altri asset Pubblici, quali ENI, ENEL e Finmeccanica.

Gli investimenti che i gestori devono fare sulla rete autostradale sono di due tipi: alcuni per i quali non è previsto nulla in cambio, altri (ponti, gallerie, nuove corsie) per i quali viene riconosciuto un “premio” sul capitale autorizzato. Il “premio” si calcola sulla determinazione delle tariffe.

Il Governo Berlusconi (2001/2006) con legge autorizza la fusione delle diverse società dei Benetton che porta la famiglia ad avere quote di capitale pari al 60% del sistema concessorio in loro possesso.

Il Governo Prodi (2006/2008) rivede il sistema delle concessioni. Nel 2007 vengono firmate le convenzioni uniche per ogni concessionario autostradale stabilendo rigorose verifiche periodiche sulle tariffe e sugli investimenti.

Il Governo Berlusconi (2008/2011) approva la norma cd. “salva Benetton”, che cancella tutti i controlli e le revisioni tariffarie previsti nella convenzione firmata nel 2007 (in pratica, la convenzione Prodi 2007 stabiliva la revisione ed i controlli sugli investimenti promessi ogni volta che si esaminava il piano finanziario, quindi, ogni 5 anni, di norma, oppure ogni qualvolta lo chiedeva il concessionario), autorizza per legge tutte le convenzioni uniche e, quindi, conferma le attuali regole per il calcolo delle tariffe, degli investimenti e degli indennizzi. In pratica, viene riconosciuta al gestore una remunerazione del capitale pari al 6,85% netto.

Per l’aumento delle tariffe autostradali viene riconosciuto il 70% dell’aumento dell’inflazione più la remunerazione dei nuovi interventi, successivamente alla loro effettuazione.

Il Governo Gentiloni (2016/2018) estende la concessione ad Autostrade per l’Italia dal 2038 al 2042 a fronte della realizzazione della strada di gronda di Genova con il nulla osta dell’Unione Europea. I termini della remunerazione vengono cambiati: per tutti gli investimenti programmati dal 2017 al 2042 la remunerazione del capitale viene fissata tra il 4 ed il 6% lordo. Inoltre, viene fissato anche un tetto all’aumento delle tariffe dello 0,5% oltre il 70% dell’aumento dell’inflazione.

Su tutte le concessioni, autostradali e non, è sempre l’Europa che deve dare il nulla osta per evitare rapporti privilegiati e anticoncorrenziali tra lo Stato ed i concessionari.

Ma come funziona il sistema delle concessioni autostradali?

SISTEMA CONCESSIONI AUTOSTRADALI

Il sistema autostradale italiano

L’Italia oggi conta circa 6.700 km di autostrade di cui oltre l’85% affidati in gestione a società concessionarie, la restante parte è in carico ad Anas.

Le società concessionarie che gestiscono i circa 5700 km sono 25. Tra tutte spicca, per numero di chilometri gestiti, Autostrade per l’Italia, che da sola controlla oltre il 50% della rete in concessione. Molte di queste concessionarie sono sotto il controllo di tre grandi gruppi: Atlantia (che controlla oltre il 60% delle autostrade), il Gruppo Gavio e gli enti pubblici (per lo più regioni ed enti locali).

Le concessioni autostradali

L’Italia ha storicamente gestito la rete autostradale attraverso l’uso delle concessioni, spesso senza ricorso ad alcuna gara pubblica, giustificati solo dall’esigenza di realizzare nuovi investimenti. Gran parte di queste concessioni è stata stipulata alla fine degli anni 90.

Il rinnovo più importante è avvenuto con una legge del Governo Berlusconi (legge approvata anche da Salvini, allora Deputato). Qui un fatto che fa riflettere.

Con la legge. 6 giugno 2008 nr. 101, art. 8-duodecies, il Governo Berlusconi, oltre ad approvare la concessione ad Autostrade per l’Italia fino al 2038, cambiò le regole stabilite dalla Legge 24 novembre 2006 nr. 286 (Governo Prodi) che all’art. 2 – dal Comma 82 al Comma 90 – ridisegnava il sistema della concessioni autostradali per le concessioni in corso di rinnovo,tra le quali quelle di Autosrade per l’Italia.

Nel dettaglio, il confronto tra prima e dopo:

“Art. 8-duodecies (legge Governo Berlusconi/Lega)

Modifiche all’art. 2, comma 82, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni dalla legge 24 novembre 2006, n. 286. Messa in mora nell’ambito della procedura di infrazione n. 2006/2419

  1. All’articolo 2, comma 82, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:
  2. a) al primo periodo, le parole: “nonchè in occasione degli aggiornamenti periodici del piano finanziario ovvero delle successive revisioni periodiche della convenzione”, sono soppresse;
  3. b) l’ultimo periodo e’ sostituito dal seguente: “La convenzione unica sostituisce ad ogni effetto la convenzione originaria, nonchè tutti i relativi atti aggiuntivi”.
  4. Sono approvati tutti gli schemi di convenzione con la societa’ ANAS S.p.a. gia’ sottoscritti dalle societa’ concessionarie autostradali alla data di entrata in vigore del presente decreto. Ogni successiva modificazione ovvero integrazione delle convenzioni e’ approvata secondo le disposizioni di cui ai commi 82 e seguenti dell’art. 2 del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, con- vertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, e successive modificazioni.”

In sostanza, leggendo il testo e, soprattutto, le parti cancellate (vedasi di seguito le parole in grassetto all’art. 2, Comma 82 – legge Governo Prodi), si comprende il senso della norma più favorevole ai concessionari:

Art. 2, comma 82, del decreto- legge 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2006, n. 286:

“82. In occasione del primo aggiornamento del piano finanziario che costituisce parte della convenzione accessiva alle concessioni autostradali, ovvero della prima revisione della convenzione medesima, successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto, nonchè in occasione degli aggiornamenti periodici del piano finanziario ovvero delle successive revisioni periodiche della convenzione, il Ministro delle infrastrutture, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, assicura che tutte le clausole convenzionali in vigore, nonchè quelle conseguenti all’aggiornamento ovvero alla revisione, siano inserite in una convenzione unica, avente valore ricognitivo per le parti diverse da quelle derivanti dall’aggiornamento ovvero dalla revisione.

La convenzione unica che sostituisce ad ogni effetto la convenzione originaria, nonchè tutti i relativi atti aggiuntivi, deve perfezionarsi entro un anno dalla data di scadenza dell’aggiornamento periodico ovvero da quella in cui si creano i presupposti per la revisione della convenzione; in fase di prima applicazione, la convenzione unica è perfezionata entro un anno dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

Le concessioni attualmente in vigore hanno scadenze in molti casi ancora lontane (eccezione a questo scenario è l’Autostrada del Brennero per cui nell’Aprile del 2014 è scaduta la concessione).

Sulle concessioni autostradali è competente la Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (MIT).

Il rapporto concessorio e la convenzione unica

L’obiettivo di interesse pubblico, che è alla base del sistema di concessioni autostradali, è la sana gestione della rete autostradale. Gli eventi che riguardano il concessionario in nessun caso possono comportare il pregiudizio dell’interesse pubblico alla gestione dell’autostrada in piena sicurezza per gli utenti e con l’effettuazione dei necessari investimenti di mantenimento e sviluppo della rete autostradale.

Con il concessionario si stipula la convenzione unica, ovvero che tiene conto delle specificità della società concessionaria. La convenzione unica è diversa per ogni concessionario. Con gli atti aggiuntivi si effettuano le modifiche, spesso dei piani finanziari e tariffari.

In più occasioni e in varie sedi istituzionali, sono state evidenziate alcune criticità inerenti all’aspetto disciplinare in essere. Queste riguardavano, principalmente, il ritardo nell’attuazione del piano degli investimenti programmati e la formula tariffaria utilizzata (price-cap), per la mancanza di una diretta correlazione tra gli adeguamenti tariffari e gli investimenti effettivamente realizzati, nonché la mancata previsione, nelle Convenzioni, di misure sanzionatorie intermedie rispetto all’estrema previsione della decadenza dalla concessione.

I Piani economico finanziari sono soggetti all’aggiornamento al termine di ciascun periodo regolatorio, corrispondente a cinque anni.

Ad oggi, gli aggiornamenti dei Piani finanziari delle società concessionarie autostradali presentano differenti situazioni tenuto conto delle differenze temporali nelle date di sottoscrizione e delle problematiche riscontrate nelle proposte trasmesse.

La società concessionaria Autostrade per l’Italia S.p.A. ha aggiornato il Piano finanziario con l’Atto aggiuntivo sottoscritto in data 24 dicembre 2013. Entro l’anno dovrà esserci il secondo aggiornamento quinquennale.

La rete autostradale italiana è affidata in concessione a società con diversi concedenti:

  • il MIT, al quale fa capo la maggior parte della rete in concessione. La rete autostradale a pedaggio data in concessione dal MIT è gestita da 24 società. I rapporti concessori sono regolati da specifici atti convenzionali stipulati tra il MIT e le società concessionarie;
  • l’Anas S.p.A., società pubblica sottoposta alla vigilanza del MIT, che gestisce alcune tratte direttamente, mentre per altre svolge il ruolo di concedente in via indiretta, partecipando al 50% al capitale sociale in società regionali;
  • alcune società regionali che svolgono il ruolo di concedente di infrastrutture poste esclusivamente nel territorio della regione cui fanno riferimento.

La Direzione Generale per la Vigilanza sulle Concessionarie Autostradali (DGVCA) esercita le funzioni del Concedente attribuite al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nei seguenti ambiti di attività:

vigilanza e controllo sui concessionari autostradali, inclusa la vigilanza sull’esecuzione dei lavori di costruzio- ne delle opere date in concessione e il controllo della gestione delle autostrade il cui esercizio è dato in concessione;

gestione dei rapporti in essere con i concessionari autostradali, nonché predisposizione degli atti aggiuntivi alle vigenti convenzioni;

approvazione dei progetti relativi ai lavori inerenti la rete stradale ed autostradale di interesse nazionale, che quivale a dichiarazione di pubblica utilità ed urgenza ai fini dell’applicazione delle leggi in materia di espro- priazione per pubblica utilità;

proposta di programmazione, da formulare alla Direzione generale per le strade e le autostrade e per la vigilanza e la sicurezza nelle infrastrutture stradali, del progressivo miglioramento ed adeguamento delle auto- strade in concessione;

proposta in ordine alla regolazione e variazioni tariffarie per le concessioni autostradali secondo i criteriele metodologie stabiliti per le nuove concessioni dalla competente Autorità di regolazione;

vigilanza sull’attuazione, da parte dei concessionari, delle leggi e dei regolamenti concernenti la tutela del patrimonio delle autostrade in concessione nonché la tutela del traffico e della segnaletica;

vigilanza sull’adozione, da parte dei concessionari, dei provvedimenti ritenuti necessari ai fini della sicurezza del traffico autostradale.

L’Autorità di regolazione dei trasporti (ART) fa notare, con riferimento alle concessioni in corso (tranne A21 Piacenza-Cremona-Brescia, già gestita dalla Società concessionaria Centro Padane;

A3 Napoli-Salerno, già gestita dalla Società concessionaria Autostrade Meridionali;

A22 Modena-Brennero, già gestita dalla Società concessionaria Autostrada del Brennero), come “la durata delle concessioni sia solitamente molto lunga e la scadenza in molti casi ancora lontana. Inoltre, fino alla fine degli anni ’90 tutte le concessioni sono state periodicamente prorogate (generalmente senza bando di gara), giustificando i rinnovi con la necessità di effettuare nuovi investimenti e, quindi, di permettere il recupero del capitale necessario”.

Le concessioni sono pubblicate sul sito del Ministero dei Trasporti, a seguito della decisione del Ministro Del Rio. Fino a ieri non sono stati pubblici solo alcuni allegati concernenti i piani finanziari.

Come e da chi è formata la Commissione ispettiva del Ministero? I controlli e l’appalto dei lavori per il ponte Morandi.

Da un verbale di una riunione tra Ministero Infrastrutture, Direzione generale di vigilanza del MIT, Provveditorato opere pubbliche e società di gestione del tratto autostradale interessato, incontro organizzato per il rilascio del parere obbligatorio da parte del Procvveditore opere pubbliche per la Liguria (arch. Ferrazza) sul progetto di ristrutturazione presentato da Autostrade per lItalia, emerge che fin dal primo febbraio 2018 la gravità della corrosione della struttura era nota.

Nel dettaglio, in quel verbale si legge chiaramente “che la corrosione alle pile 9 (quella crollata) e 10 aveva provocato una riduzione fino al venti per cento dei cavi metallici interni agli stralli, i tiranti di calcestruzzo che sostenevano il sistema bilanciato della struttura”.

Durante l’incontro, i tecnici incaricati da Autostrade per l’Italia illustrano il livello di declino della struttura. «I risultati delle prove riflettometriche hanno evidenziato un lento trend di degrado dei cavi costituenti gli stralli (riduzione d’area totale dei cavi dal 10 al 20 per cento) e proprio per tale considerazione la committente ha ritenuto opportuno avviare una progettazione finalizzata al rinforzo degli stralli delle pile 9 e 10», è scritto a pagina 3 del verbale, al capitolo “Descrizione difetti”. Poiché sono fin dalla costruzione inglobati nel calcestruzzo, i cavi dei tiranti non sono visibili all’esterno. Per studiarli, si ricorre alla riflettometria. Facendo passare corrente, si calcola la resistenza e quindi l’eventuale riduzione della sezione del tirante: dalle misure così eseguite, l’area totale delle sezioni risulta consumata dalla corrosione fino al 20 per cento.

Il documento è firmato, tra gli altri, da Roberto Ferrazza (Provveditore alle opere pubbliche per il Piemonte, Liguria e Val d’Aosta) e Antonio Brencich (professore associato della facoltà di ingegneria dell’Università di Genova), ora nominati presidente e membro esperto della commissione ispettiva del Ministero.

Il professore Brenchic già nel 2016 e più volte nelle interviste tv di questi giorni, ha denunciato le condizioni critiche del ponte. Ma non risulta nulla nel luogo istituzionale dove portare le proprie osservazioni, in nessuna parte della riunione come dimostra il verbale.

Il Ministro delle Infrastrutture ha nominato membri della commissione ispettiva anche gli ingegneri Bruno Santoro e Michele Franzese, dirigenti tecnici della Direzione generale per la vigilanza sulle concessioni autostradali, ovvero quella stessa struttura del ministero che pur avendo ricevuto il verbale ed il parere da Ferrazza, a fronte di quanto è stato scritto nella riunione non ha ritenuto di dover intervenire. inoltre, Franzese è stato pagato da Auostrade per l’Italia in passato per lo svolgimento di incarichi professionali.

In buona sostanza, la Commissione ispettiva del Ministero è piena di professionisti che dovranno verificare il lavoro svolto… da se stessi.

Indagine Corte dei Conti

(Fonte: quinto rapporto annuale dell’Autorita dì regolazione dei trasporti – 20 giugno 2018)

Nell’ambito di un’indagine su “Lo stato delle concessioni autostradali”, la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato della Corte dei Conti, con deliberazione n. 1/2018/G, ha richiamato, fra gli altri, anche i rilievi a suo tempo formulati dall’Autorità riguardo le concessioni autostradali in essere, per la quasi totalità assentite da decenni e senza l’esperimento di procedure competitive e risultato di scelte effettuate con un’ottica non attenta all’efficienza del settore e delle gestioni. Da tale assetto sarebbe infatti derivato un quadro disomogeneo e non sufficientemente trasparente sotto il profilo dei criteri, dei modelli tariffari applicati e dei sistemi di ammortamento degli investimenti, con riguardo ai correlati adeguamenti tariffari annuali, progressivamente assentiti dallo Stato ai singoli concessionari.

In quella stessa sede, la Corte ha invitato, insieme a tutte le pubbliche amministrazioni interessate e ai concessionari, anche l’ART a fornire una serie di elementi informativi rilevanti ai fini dello svolgimento dell’indagine in questione. Nel riscontrare la richiesta, l’Autorità ha ripercorso i provvedimenti già adottati e segnalato, in particolare, le specifiche iniziative intraprese ai fini del perseguimento delle finalità istituzionali di cui all’art. 37, comma 2, lettera g) del d.l. n. 201/2011.

A seguito dell’esame della documentazione pervenuta, la Corte ha successivamente ritenuto di condurre un ulteriore approfondimento istruttorio, invitando tutti i soggetti destinatari della prima richiesta, e in special modo i Ministeri competenti e le Società concessionarie, a fornire informazioni integrative, con particolare riferimento alle dinamiche economiche correlate all’esercizio delle concessioni.

Attualità

Rispetto a quanto annunciato, ovvero, (1) la revoca della concessione e (2) la ricostruzione del ponte ad opera di una società di Stato, ma con i soldi di Autostrade per l’Italia, gli aspetti da considerare sono:

  1. Come viene conferito l’incarico per i lavori? Considerata la cifra in gioco, dovrebbe avvenire attraverso una gara d’appalto europea e, pertanto, oltre ai tempi tecnici necessari – almeno un anno solo per la gara? – in che modo si intende favorire una società di Stato? È come si impedirà la partecipazione alla gara di Autostrade per l’Italia?
  2. Le dichiarazioni lasciano anche presagire un incarico diretto ad una società per la realizzazione dei lavori. È giuridicamente possibile?
  3. Autostrade per l’Italia ha espresso la volontà di ricostruire il ponte e, pare di capire, anche a fronte della dichiarata revoca della concessione. Il Commissario straordinario Toti ha chiesto che entro il 30 agosto che Autostrade per l’Italia presenti un piano per la demolizione di ciò che resta e la costruzione di un ponte in acciaio. In concreto, sta seguendo un percorso inconciliabile con quanto dichiarato. Quale delle due soluzioni prevarrà? È quanto tempo serve per mettervi d’accordo?
  4. La revoca della concessione ha i suoi tempi, peraltro, previsti dalla stessa convenzione stipulata e approvata con legge del Governo Berlusconi nel 2008 (e voto favorevole della Lega) . Servono almeno 6 mesi per giungere alla decisione se revocare o meno. Un tempo che potrebbe servire per fare altro. Come pensate di coordinare questo con la vostra volontà di fare in fretta?
  5. Con riguardo ai tempi, se la revoca sarà oggetto di contenzioso, Autostrade per l’Italia potrà  ricorrere anche contro l’eventuale gara d’appalto/incarico diretto ad altro soggetto. A quel punto, cosa accadrà? È stato valutato questo aspetto?
  6. La dichiarata nazionalizzazione delle concessioni. Si suppone che lo Stato compri le azioni detenute da Autostrade per l’Italia. Non credo sarà possibile sulla base di un accordo volontario, pertanto, come avverrebbe? Si pensa ad una legge di esproprio coatto?

Inoltre, considerato che a febbraio 2018 la Direzione generale di Vigilanza sulle concessioni autostradali del MIT aveva conosciuto lo Stato di degrado del ponte Morandi, risulta che qualcuno abbia informato la struttura politica del Ministero. Risulta, altresì, che l’abbia fatto – o al Ministero o ai propri Organismi gerarchici – il Provveditore per le opere pubbliche della Liguria, responsabile per il parere obbligatorio/nulla osta ai lavori di ristrutturazione presentati da Autostrade per l’Italia?

I lavori da fare come saranno considerati rispetto al limite del 60% di affidamento con gara all’esterno, fissato dall’articolo 51 del  decreto-legge  24  gennaio  2012,  n.  1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27?

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