Il referendum del 17 aprile sulla ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi

Mar 17 2016
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La legge di stabilità 2016, ha modificato in misura significativa la normativa in materia di ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi (c.d. attività upstream), intervenendo in particolare sull’articolo 38 dello Sblocca Italia, ma anche su altri dispositivi normativi in materia di energia (articolo 6 comma 17 D.Lgs. 152/2006 – articolo 57 comma 3-bis del DL 5/2012 – articolo 1 comma 8-bis della Legge 239/2004 “legge Marzano energia”).

Divieto di trivellazione nelle aree marine protette e nel raggio delle 12 miglia
Il comma 239 dell’articolo 1, intervenendo sull’articolo 6 comma 17 del D.Lgs. 152/2006, ha confermato il divieto di ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi all’interno del perimetro delle aree marine e costiere protette e nelle zone di mare poste entro 12 miglia dalle linee di costa lungo l’intero perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno delle suddette aree marine e costiere protette. Ha eliminato, inoltre, le norme che consentivano una serie di deroghe a tale divieto e che permettevano di far salvi alcuni procedimenti concessori in corso, nonché quelli conseguenti e connessi anche per eventuali relative proroghe (deroghe introdotte nel 2006 dal III Governo Berlusconi).

La legge di stabilità 2016 ha rafforzato, in generale, la tutela delle aree marine dove vi è ora un effettivo divieto di “fare nuove trivellazioni” eliminando proprio quelle norme che consentivano le “deroghe” al divieto previsto nelle aree marine e costiere nel raggio delle 12 miglia.
L’effetto pratico della modifica operata dalla legge di stabilità è la conferma dei soli titoli abilitativi già rilasciati per la durata della vita utile del giacimento, nel rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale; per garantire tale rispetto sono sempre assicurati gli adeguamenti tecnologici necessari e le operazioni finali di ripristino ambientale (a garanzia del “rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale” sui titoli abilitativi già rilasciati anche la legge n. 221/2015 è intervenuta a modifica dell’articolo 6 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, attribuendo al Ministero dello sviluppo economico specifiche competenze in materia di attività di vigilanza e controllo della sicurezza anche ambientale degli impianti di ricerca e coltivazione in mare; al Ministero dell’ambiente ha assegnato specifiche funzioni di monitoraggio, compresi gli adempimenti connessi alle valutazioni ambientali in ambito costiero e marino, anche mediante l’impiego dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), delle Agenzie regionali per l’ambiente e delle strutture tecniche dei corpi dello Stato preposti alla vigilanza ambientale e alle operazioni di contrasto dell’inquinamento marino).Il divieto di attività upstream nelle aree costiere e marine protette preclude pertanto tutti i provvedimenti concessori in corso alla data di entrata in vigore della legge di stabilità (1° gennaio 2016).

La legge di stabilità non poteva bloccare le attività relative ai titoli abilitativi già rilasciati.
La revoca della concessione è subordinata al pagamento di ingenti somme; infatti il concessionario ha, quantomeno, diritto:
1) al valore delle opere realizzate più gli oneri accessori;
2) alle penali e ai costi sostenuti e da sostenere per effetto della risoluzione;
3) ad un indennizzo, a titolo di risarcimento del mancato guadagno, da valutare in base al piano economico-finanziario dell’iniziativa.
Il rimborso dovuto al concessionario dovrà, prioritariamente, soddisfare i creditori-finanziatori dell’iniziativa.
Il mancato rispetto di accordi da parte delle autorità e della pubblica amministrazione di un paese, rende il paese – l’Italia – inaffidabile su tutti i mercati, compromettendo anche per il futuro qualsiasi accordo commerciale e investimento estero diretto in Italia. La legge di stabilità stabilisce che in queste aree le concessioni già rilasciate siano di fatto prorogate per la durata della vita utile del giacimento, nel rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale: N.B. questo è l’unico quesito referendario rimasto in piedi.

Le modifiche introdotte dalla Legge di stabilità (che hanno comportato la decadenza di 3 quesiti referendari):
Tre quesiti sono stati soddisfatti con le modifiche introdotte dalla legge di stabilità 2016: il Parlamento ha accettato di modificare le norme sulla strategicità, indifferibilità ed urgenza delle attività petrolifere, che avrebbe comportato il dimezzamento dei termini processuali nei ricorsi e una disciplina poco garantista per gli enti territoriali circa la loro partecipazione ai lavori della conferenza di servizi. Cancellata è anche la previsione del vincolo preordinato all’esproprio già a partire dalla fase della ricerca degli idrocarburi, con ciò salvando il diritto di proprietà del privato. Il Parlamento ha inoltre accettato di cancellare quelle norme che consentivano al Governo di sostituirsi alle Regioni in caso di mancato accordo sui progetti petroliferi e sulle infrastrutture necessarie alla realizzazione di tali progetti, per cui non è oggi più possibile arrivare ad una decisione sui progetti petroliferi se non aprendo una trattativa con le Regioni.

Nel dettaglio queste sono le modifiche introdotte:
1) il comma 240 articolo 1 della Legge di stabilità 2016 ha disposto:
– l’eliminazione del carattere strategico, di indifferibilità e urgenza delle c.d. attività upstream; tali attività conservano solo carattere di pubblica utilità, che costituisce uno dei requisiti per l’emanazione del decreto di esproprio (modifica del comma 1 dell’art. 38 del D.L. 133/2014);
– l’abrogazione della norma (comma 1-bis del medesimo art. 38) che prevede l’emanazione, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di un piano delle aree in cui sono consentite le c.d. attività upstream (per cui era prevista l’intesa con Conferenza Unificata solo per le attività su terraferma);
– l’introduzione della previsione (con una modifica del comma 5 del medesimo art.38) che le attività di ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi sono svolte con le modalità di cui alla legge n. 9/1991 (“Norme per l’attuazione del nuovo Piano Energetico Nazionale”), o – come già previsto dal decreto “SbloccaItalia” – a seguito del rilascio di un titolo concessorio unico, la cui disciplina viene però modificata a seguito dell’intervento della Legge di stabilità 2016.
Il decreto “SbloccaItalia”, con il titolo concessorio unico, ha infatti essenzialmente avuto l’intento di semplificare le procedure di rilascio delle autorizzazioni necessarie alle attività di prospezione e ricerca di idrocarburi. Le attività continuano a svolgersi sulla base di un programma generale dei lavori articolato in una prima fase di ricerca della durata di sei anni la quale però, con la modifica introdotta dalla legge di stabilità 2016, non è più prorogabile due volte per un periodo di tre anni come previsto dalle norme prima in vigore.
Alla fase di ricerca segue la fase di coltivazione della durata di 30 anni, salvo –specificazione introdotta dalla legge di stabilità – l’anticipato esaurimento del giacimento. La stabilità ha anche soppresso la previsione che, in base alla legge prima vigente, consentiva la possibilità di prorogare la durata della fase di coltivazione per una o più volte per un periodo di 10 anni in caso di adempimento degli obblighi concessori e di coltivazione.

2) il comma 241 dell’articolo 1 della Legge di stabilità 2016 ha disposto che, per le infrastrutture energetiche strategiche (QUELLE UPSTREAM COMUNQUE NON LO SAREBBERO PIU’), in caso di mancato raggiungimento delle intese con le Regioni, si proceda esclusivamente con le modalità partecipative (di cui all’articolo 14-quater, comma 3 della legge n. 241/1990) e non più anche con la procedura, prima ammessa (di cui al comma 8-bis dell’articolo 1 della legge n. 239/2004).Si supera così la contrapposizione con le Regioni su questo punto e, in omaggio al principio “di leale collaborazione” richiamato dalla Corte Costituzionale, si riconosce l’importanza di “idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze”.
In sostanza per le infrastrutture energetiche strategiche non ci sarà “esercizio di poteri sostitutivi”: ove venga espresso motivato dissenso da parte di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, la questione, in attuazione e nel rispetto del principio di leale collaborazione e dell’art. 120 della Costituzione, è rimessa dall’amministrazione procedente alla deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il Consiglio dei Ministri si pronuncia entro sessanta giorni, previa intesa con la Regione o le Regioni e le Province autonome interessate, ovvero previa intesa con la Regione e gli enti locali interessati, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali, motivando un’eventuale decisione in contrasto con il motivato dissenso. Se l’intesa non è raggiunta entro trenta giorni, la deliberazione del Consiglio dei Ministri può essere comunque adottata.

3) il comma 242 dell’articolo 1 della legge di stabilità 2016 è intervenuto per regolare i casi di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa relativi ai compiti e alle funzioni amministrative in materia energetica esercitate dallo Stato: anche in questo caso ha escluso la procedura di intervento sostitutivo della Presidenza del Consiglio per l’adozione di determinazioni statali in materia energetica quando con ci sia assenso o intesa da parte delle Regioni.
La procedura di intervento sostitutivo della Presidenza del Consiglio continuerà a trovare applicazione in caso di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa inerenti ai compiti di cui al comma 8 del medesimo articolo 1 del D.L. n. 239/2004, e non più anche per l’articolo 7 come prevedeva la norma previgente – che comprendeva anche le “determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la terraferma, di intesa con le regioni interessate” (lettera n) articolo 7);

Effetti dell’approvazione della Legge di stabilità 2016 sui referendum abrogativi richiesti dalle Regioni
Dopo l’entrata in vigore della legge di stabilità, l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, con ordinanza emessa il 7 gennaio 2016, ha dichiarato che non hanno più corso le operazioni relative a cinque delle sei richieste di referendum popolare abrogativo presentate dalle assemblee regionali di Basilicata, Abruzzo, Marche, Campania, Puglia, Sardegna, Veneto, Liguria, Calabria e Molise.
A questo punto, sei Regioni hanno deciso di presentare ricorso alla Corte Costituzionale per conflitto di attribuzioni tra i poteri dello Stato riguardo a due quesiti: il piano aree e il regime delle concessioni. Il 9 marzo la Corte si è espressa bocciando la riammissione degli altri due quesiti.

Quesito referendario del 17 aprile
L’unico quesito referendario che prosegue l’iter è quello che riguarda i titoli abilitativi già rilasciati, che hanno la durata della vita utile del giacimento (come previsto anche dalla legge di stabilità 2016) ai quali non si applica il divieto di attività di prospezione e coltivazione di idrocarburi in zone di mare entro dodici miglia marine.
Tale quesito referendario prevede l’abrogazione della previsione che tali titoli abbiano la durata della vita utile del giacimento: in sostanza si chiede l’abrogazione delle seguenti parole: “per la durata di vita utile del giacimento, nel rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale” (di cui all’articolo 6, comma 17, terzo periodo, del D.Lgs. 152/2006, come sostituito dal comma 239 dell’articolo 1 della legge di stabilità per il 2016, vedi testo a fronte tra la legislazione prima vigente e la legge di stabilità 2016).

Testo previgente

Testo in vigore dal 1° gennaio 2016

Decreto legislativo 152/2006  Art. 6

Comma 239 legge 28 dicembre 2015 n. 208 (legge di stabilità 2016)

17. Ai fini di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, all’interno del perimetro delle aree marine e costiere a qualsiasi titolo protette per scopi di tutela ambientale, in virtù di leggi nazionali, regionali o in attuazione di atti e convenzioni dell’Unione europea e internazionali sono vietate le attività di ricerca, di prospezione nonché di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare, di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge 9 gennaio 1991, n. 9.

17. Ai fini di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, all’interno del perimetro delle aree marine e costiere a qualsiasi titolo protette per scopi di tutela ambientale, in virtù di leggi nazionali, regionali o in attuazione di atti e convenzioni dell’Unione europea e internazionali sono vietate le attività di ricerca, di prospezione nonché di coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi in mare, di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge 9 gennaio 1991, n. 9.

Il divieto è altresì stabilito nelle zone di mare poste entro dodici miglia dalle linee di costa lungo l’intero perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno delle suddette aree marine e costiere protette,

Il divieto è altresì stabilito nelle zone di mare poste entro dodici miglia dalle linee di costa lungo l’intero perimetro costiero nazionale e dal perimetro esterno delle suddette aree marine e costiere protette.

fatti salvi i procedimenti concessori di cui agli articoli 4, 6 e 9 della legge n. 9 del 1991 in corso alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 29 giugno 2010, n. 128 ed i procedimenti autorizzatori e concessori conseguenti e connessi, nonché l’efficacia dei titoli abilitativi già rilasciati alla medesima data, anche ai fini della esecuzione delle attività di ricerca, sviluppo e coltivazione da autorizzare nell’ambito dei titoli stessi, delle eventuali relative proroghe e dei procedimenti autorizzatori e concessori conseguenti e connessi.

I titoli abilitativi già rilasciati sono fatti salvi per la durata di vita utile del giacimento, nel rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale.

Le predette attività sono autorizzate previa sottoposizione alla procedura di valutazione di impatto ambientale di cui agli articoli 21 e seguenti del presente decreto, sentito il parere degli enti locali posti in un raggio di dodici miglia dalle aree marine e costiere interessate dalle attività di cui al primo periodo, fatte salve le attività di cui all’articolo 1, comma 82-sexies, della legge 23 agosto 2004, n. 239, autorizzate, nel rispetto dei vincoli ambientali da esso stabiliti, dagli uffici territoriali di vigilanza dell’Ufficio nazionale minerario per gli idrocarburi e le georisorse, che trasmettono copia delle relative autorizzazioni al Ministero dello sviluppo economico e al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Sono sempre assicurate le attività di manutenzione finalizzate all’adeguamento tecnologico necessario alla sicurezza degli impianti e alla tutela dell’ambiente, nonché le operazioni finali di ripristino ambientale.

Il quesito quindi attiene, solo ed esclusivamente, alla durata di parte delle concessioni in essere.

 

In conclusione

la Legge di stabilità – andando a intervenire sull’articolo 38 dello Sblocca Italia e sugli altri provvedimenti normativi previgenti – ha rimosso tutti quegli elementi di criticità, rispetto alla determinazione del carattere strategico, di indifferibilità e urgenza delle attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale, che di fatto stavano alla base della mobilitazione referendaria; oggi è riaffermato il principio di “leale collaborazione” che consente il pieno coinvolgimento delle Regioni nel procedimento di autorizzazione e anche di superamento delle eventuali divergenze (non è più previsto il potere sostitutivo); anche il procedimento di rilascio del titolo concessorio unico previsto dall’articolo 38 è stato corretto, eliminando le proroghe pressochéautomatiche sia della fase di ricerca sia di quella di coltivazione, che allungavano considerevolmente i tempi della concessione.

In sostanza:

1) restano vigenti tutte quelle norme che in sede di conversione dello Sblocca Italia, assicurano maggiori garanzie ambientali nel rilascio del titolo concessorio unico (commi 6-6bis-6ter dell’articolo 38

2) La legge di stabilità ha cancellato definitivamente la possibilità di fare nuove trivellazioni nelle aree marine protette e nel raggio delle 12 miglia, anche per quanto riguarda i procedimenti in corso (cioè le istanze presentate o in fase anche avanzata di istruttoria ma non ancora concluse). In questi ambiti sono fatti salvi solo i titoli abilitativi già rilasciati per la durata della vita utile del giacimento, nel rispetto degli standard di sicurezza e di salvaguardia ambientale. Si può essere contrari a questo “allungamento” di fatto delle concessioni già rilasciate, ma occorre tenere conto di due fattori:

  1. a) Non è vero quel che si dice che “continueranno a trivellare le nostre coste” o che “ci saranno nuovi rischi di incidenti” perché stiamo parlando solo di impianti già esistenti– o comunque già autorizzati – e sempre nel rispetto delle norme di sicurezza e di salvaguardia ambientale previsti dalle norme vigenti al momento della loro autorizzazione;
  2. b) il Governo nelle sue scelte ha tenuto conto delle ragioni di carattere industriale legate a questi impianti e degli impatti economici e occupazionali: aumento dipendenza energetica dall’estero, riduzione investimenti e fatturato, rischio di perdita occupazione molto alta.

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